“工业用地上的工厂怎么能转身变成酒楼对外营业？”江苏的钱先生难以理解这一现象。餐饮业从业者徐振也气愤难平：“商业用地那么贵，合法经营的酒楼怎能与在工业用地上开设的酒楼竞争？”
更让人搞不懂的是，早在2022年11月，江苏靖江市的规章部门就已经确认该片工业用地未按批准用途使用，并要求该地块归还，罚款也已缴纳。但裕山纺织公司缴纳了罚款后，这家酒楼依然照常营业。
图为涉事酒楼
“一夜之间”
工业厂房变身为超大酒楼
“工业用地是不能用于餐饮的！”
近日，江苏的钱先生向华商报大风新闻表达了对这一现象的震惊。自2019年起，靖江市裕山纺织有限公司将其位于姜八公路与北二环路交叉口的厂房逐步改建成了大型酒楼。
图为2022年拍摄的执法现场图片
钱先生提到，酒楼名为鸿运酒楼，可同时容纳3000人就餐，却并未经过消防验收，安全隐患明显。
“他们根本无法通过消防验收，因为没有任何开工手续。”钱先生补充，裕山纺织公司的厂房属于工业用地，改建为酒楼属于非法用途，根据《土地管理法》，不得不依法归还土地并处以罚款。
图为涉事土地的相关信息
自2024年3月起，钱先生开始举报鸿运酒楼的相关问题，然而一年过去，这家酒楼依旧在正常营业。华商报大风新闻的记者在短视频平台上发现，截止2025年6月，多位网友已发布鸿运酒楼的就餐视频。
行政处罚
鸿运酒楼非法运营被罚款12万元
根据天眼查的信息，靖江市裕山纺织有限公司成立于2004年，法定代表人为陆某，而黄某则为该企业的大股东，持有90%的股份。同时，黄某还拥有靖江市鸿运酒楼的100%股份。
在黄某所担任法定代表人的多家公司中，有靖江市鸿运酒楼及城北店。这两家酒楼的地址与裕山纺织公司相同，均位于“姜八公路城北收费站北首”。
根据“信用我们”的记录，城北店因未获得消防救援许可擅自营业于2024年6月被罚款3.5万元，而在2019年12月，裕山纺织公司对车间进行的加固装修于2023年被罚款12万元。
可见，钱先生所投诉的将工厂厂房改造成酒楼的情况属实，但公开信息未显示裕山纺织的车间是否使用工业用地，其经营酒楼是否改变了土地用途。
内部资料
裕山纺织公司遭遇行政处罚
需归还9270平方米非法用地
徐振向华商报大风新闻提供了靖江市自然资源和规划局的《行政处罚决定书》，显示：
图为相关处罚决定书
文件显示，裕山纺织公司未经批准擅自将9270平方米的工业用地改变为经营性餐饮用途。针对这一行为，自规部门要求在60日内归还非法使用的土地，并处以每平方米10元的罚款，合计9.27万元。
这份《行政处罚决定书》的日期为2022年11月14日，并由“靖江市自然资源和规划局”盖章确认。
调查经过
2021年自规部门询问时，负责人称仅是建食堂
后来变更登记称出租给鸿运酒楼
徐振和钱先生诉说，黄某便是鸿运酒楼的老板，最初它在靖江市南环路营运，因房租到期才迁到了裕山纺织的厂房位置。
根据徐振的说法，酒楼初期未设宴会厅，但新店开业后却设置了六七个宴会厅，并开始承接婚宴等大规模业务。
《国有土地使用证》显示，土地使用者为裕山纺织公司，性质为“工业”，使用权面积极为24945平方米。
在自规局监察三中队的调查报告中，2021年首次询问裕山纺织负责人陆某时，其声称并未改变用途仅在改建办公和食堂。随后发现鸿运酒楼开始营业时，再次询问时其表示因生产情况不理想，将该地出租给酒楼使用。
图为监管部门调查报告的汇报情况
仅仅是罚款？
虽然有罚款和交还土地的处罚，但最后仍只执行罚款结案
该调查报告出具于2022年9月27日，显示并未发现裕山纺织公司建有新建筑物，处理提议中指出再此情况下，需责令该单位交还土地并罚款。
根据2022年11月14日出具的《行政处罚决定书》，裕山纺织公司在12月5日向自规局出示了《交还土地证明》，诉说鸿运酒楼的地块使用权已交回该公司。
图为《交还土地证明》文件
12月13日，案件结案呈批显示，裕山纺织公司在5日交回了非法占用的土地，并同时付清罚款。
然而，自规局的《结案呈批表》指出，案件性质为“改变用途”，涉及内容为“交还土地”和“罚款9.27万元”两项，但最终仅记录裕山纺织公司已缴纳罚款。
自规部门的意见为“该违法用地已处理完成，建议结案”。
图为结案呈批表
不公平的商业竞争？
“商业用地每亩需投资三四百万，工业用地却只有三四十万！”
鸿运酒楼的工作人员仍表示正在正常营业。
徐振认为，自规局的处理显然有些问题：官方处罚中要求裕山纺织公司归还土地，结果却成了“鸿运酒楼将土地归还裕山纺织公司”。而最后的“执行情况”仅记录裕山纺织公司缴纳了罚款，便草草结案。
“这对我们的行业造成了很大伤害，绝对不公平。”徐振强调，投资成本上，工业用地与商业用地之间的差距达到十倍。“工业用地的投资仅三四十万，而商业用地则需要三四百万。”
至2025年6月，华商报大风新闻记者以市民身份联系鸿运酒楼，相关负责人表示，酒楼占地约50亩，设有六个宴会厅，停车位超过三四百个。粉色的宴会厅刚于2025年1月改建。
“我们的婚宴已经在10月份预定满了。”负责人提到，宴会厅的每桌费用在2000至3000元之间，规模不一，有的可容纳二三十桌，有的可容纳四五十桌。
工厂负责人
承认将工业用地的厂房改造成酒楼，对此并不惊讶
认为生意兴隆遭到同行嫉妒被举报
华商报大风新闻的记者于6月23日联系裕山纺织公司的负责人陆某，他承认将纺织工厂的厂房改造为酒楼，认为此举很正常，“不可能都是商业用地。”
陆某表示，他们是在现有厂房上进行装修，建成饭店，“并没有客房，只供餐。”他强调，靖江北城区域并缺乏高标准的餐厅，老百姓对他们的酒楼也表示认可，因此才遭到同行的嫉妒。
“自规部门要求归还土地，在全国没有先例。”陆某表示，尽管法律有规定，自规部门有权收回土地，但规定并不明确，是否有偿收回。对于2021年和2022年接受调查时的解释前后不一，陆某说鸿运酒楼是租赁纺织厂的厂房，“鸿运酒楼与我关系不大，是朋友在经营。”
他认为，酒楼的兴建有益于周边环境，因为纺织厂闲置多年，周边环境差，垃圾成山，如今酒楼运营之后，周围环境得到了改善。
寻求政策支持
“我们有100多名员工需要养活，也希望贡献一份力量”
“不知该如何补交土地出让金”
陆某表示，他们已向靖江提出情况说明，认为鸿运酒楼所在位置在长期规划中属于商住用地。“鸿运酒楼在等待市里出台政策，希望能够通过补交土地出让金或其他方式，使其占用的用地转为商业用地。”
他提到，2025年5月国家层面的新政策提到“鼓励市场化改造老旧厂房，激活闲置低效的厂区和设施”等，将是鸿运酒楼的契机。他同时认为，靖江部门没有采取“一刀切”的方式处理此类违规用地的问题，旨在维护当地商家的良好环境。
陆某表示，自鸿运酒楼于2019年改造后，经历了三年疫情，如今酒楼已拥有100多名员工，“我们希望为员工提供工作机会，同时做出贡献。”针对鸿运酒楼使用工业用地的行为，他们期待着一个合理的解决方案。
“我们从未表示不愿意补交土地出让金，但目前不清楚应去哪里交。”他呼吁。
市信访局
自规部门述说所指交还土地是归还给企业
具体建议联系自规部门进行了解
华商报大风新闻记者在6月23日联系到靖江市信访局的负责人黄某。关于自然资源与规划部门在2022年11月已做出行政处罚，要求裕山纺织公司对未按批准用途使用的土地进行归还。黄某表示他曾询问自规部门，对方称需交还的土地并非收归国有，而是归还给裕山纺织公司。
至于裕山纺织公司因归还土地是否合法？黄某称：“这一点还是需要由自规部门说明，他们解释是归还企业，不是国有归还，他们认为程序上没有问题。”
市自规局
交还土地是归还给拥有土地使用权的单位
鸿运酒楼的违规用地问题需要由市有关部门主导处理
6月24日，靖江自规局监察支队的工作人员回复称，所涉及的土地使用权属于裕山纺织公司，鸿运酒楼是租赁该公司的厂房经营。“转还土地和交还土地的概念不同。”他说，该公司的地块属于国有出让用地，行政处罚要求归还土地的意思是让租赁方把土地交回裕山纺织公司。
对于鸿运酒楼至今仍运营的原因及其是否需要补交工业用地转为商业用地的土地出让金，该工作人员表示：“此事还在处理中，我们只是这环节的执行，其他问题需要多个部门一同处理，因此是市有关部门牵头。”
他补充，鸿运酒楼和裕山纺织公司的股东是同一位，尽管如此，市有关部门依然未确定具体解决方案。关于为何两三年都没有完成处理，他表示不清楚，目前是否将违法线索移交其他部门亦不详，建议寻找靖江市有关部门确认。
对此，徐振表示自规部门的解释并不合理，“行政处罚决定书是针对裕山纺织公司的，按自规局的说法，难道是让裕山纺织公司交还给自己？这还能算作处罚吗？”
律师解读
工业用地的厂房能否改造为酒楼？
陕西省法学会民法学研究会副会长、陕西众致律师事务所高级合伙人刘东晨律师表示，该案涉及两个法律问题：一是将工业用地的厂房改建为商业饭店，违法改变了土地用途；二是未经批准以出租形式转让土地使用权。
现行法律法规如《土地管理法》《城市房地产管理法》《城乡规划法》等均明确规定，改变土地建设用途的必须经人民有关部门自然资源主管部门批准。
本案中，未经过法律程序而改变土地用途的情况，属于违法行为。同时，上述法律法规也禁止任何形式的非法转让土地，裕山纺织公司将土地出租给酒楼的行为明显属于非法转让。这两种行为的法律后果包括责令改正、罚款及收回土地等行政处罚。
当然，裕山纺织公司也可主动向自规部门申请变更土地用途，但在未获得批准之前，不能随意更改用途。
自规部门要求交还土地，是否是国有收回？
刘东晨强调，国有土地出让协议通常会对土地开发、利用等有明确要求，若违反了相关条款，自规部门有权收回土地。根据《国有土地使用权出让和转让暂行条例》，土地使用者必须依照约定开发使用，如未按合同约定使用，管理部门有权给予相应处罚。
综上所述，该案土地的使用权归裕山纺织公司，改变土地用途的违法行为也是该公司，行政处罚的相对人应为裕山纺织公司而非酒楼。因此，要求裕山纺织公司交还土地，实际上应视为自规部门依法收回设施，而非让裕山纺织公司自行归还给自己。由于持续以来的违规状态和落后的行政处罚决定一直未得到执行，裕山纺织公司避开了应有的惩罚与制止。
此外，鸿运酒楼的100%股东黄某与裕山纺织公司持股的同一人，若自规部门只要求鸿运酒楼交还土地给裕山公司，无疑无法有效处理违法行为，更显得有包庇之嫌。
鸿运酒楼为何至今仍在运营？自规部门是否需要承担责任？
刘东晨认为，违法行为持续存在，生效的行政处罚决定未得到执行，自规部门的相关负责人负有不可推卸的责任。根据《土地管理法》相关条款，相关工作人员如玩忽职守、滥用职权会被追究责任。
（文中徐振为化名）
华商报大风新闻记者 张鹏康 编辑 李婧
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